滬府規〔2021〕2號

上海市人民政府印發《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》的通知

各區人民政府，市政府各委、辦、局：

  現將《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》印發給你們，請認真按照執行。

  上海市人民政府

  2021年2月23日

關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見

  新城是上海推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構的重要戰略空間。國務院批復的《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（以下簡稱“上海2035總體規劃”）明確，將位于重要區域廊道上、發展基礎較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等5個新城，培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。必須把新城高水平規劃建設作為一項戰略命題，抓住“十四五”關鍵窗口期，舉全市之力推動新城發展。為此，現提出本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見如下：

  一、提升站位，全面把握新城規劃建設的總體要求

  （一）指導思想

  以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，牢固樹立和貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，全面落實構建“雙循環”新發展格局要求，堅持從社會全面進步和人的全面發展出發，以“上海2035總體規劃”為引領，著眼于謀劃超大城市整體戰略布局和城鄉空間新格局，按照獨立的綜合性節點城市定位，統籌新城發展的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，將新城建設成為引領高品質生活的未來之城，全市經濟發展的重要增長極，推進人民城市建設的創新實踐區、城市數字化轉型的示范區和上海服務輻射長三角的戰略支撐點。

  （二）基本原則

  1.堅持高點定位，落實新發展要求。按照產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利、治理高效的要求，將新城建設成為“最現代”“最生態”“最便利”“最具活力”“最具特色”的獨立綜合性節點城市。在生態文明思想和總體國家安全觀指導下，推進新城規劃、建設、管理，借鑒現代城市發展的先進理念和先進經驗，面向未來打造宜居城市、韌性城市、智能城市，使新城更健康、更安全、更宜人。

  2.堅持以人民為中心，落實人民城市理念。回應人民群眾對良好人居環境的向往和需求，重點關注人居品質提升，在公共服務設施覆蓋、交通和市政基礎設施提升、歷史文化傳承、生態環境治理、城市特色空間營造等方面創新突破，破解制約發展、群眾反映強烈的突出問題，優先推進顯示度高、獲得感明顯的重大民生項目。創新治理方式，提升新城科學化、精細化、智能化管理水平。

  3.堅持改革創新，增強系統觀念。破除制約新城發展的體制機制障礙，通過管理創新、體制創新，持續增強新城發展動力和活力，推進高質量發展、創造高品質生活、實現高效能治理。統籌好整體和局部、當前和長遠、發展和安全、形態和功能、戰略突破和整體推進的關系，堅持生態環境、基礎設施和重大社會事業項目建設先行，堅持新城建設與城市管理并重，堅持新城發展與鄉村振興同步。

  4.堅持因地制宜，形成發展合力。遵循城市發展規律，結合新城自然稟賦、現實基礎和發展條件，在服務國家戰略和上海發展全局中找準定位和比較優勢，聚焦重點地區建設和重大項目帶動，有序推進新城規劃建設。強化“以區為主、市區聯動”的工作機制，落實各區政府和管委會推進新城規劃建設的主體責任，充分發揮市級部門的支持保障作用，形成推進新城規劃建設的工作合力。

  （三）建設目標

  到2035年，5個新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。到2025年，5個新城常住人口總規模達到360萬左右，新城所在區的GDP總量達到1.1萬億元，基本形成獨立的城市功能，在長三角城市網絡中初步具備綜合性節點城市的地位。具體表現為：

  一是城市產業能級大幅提升。高起點布局先進制造業和現代服務業，高濃度集聚各類創新要素，實現新增一批千億級產業集群，新城中心初步具備上海城市副中心的功能能級，新城成為上海產業高質量發展的增長極、“五型經濟”的重要承載區和產城融合發展的示范標桿。

  二是公共服務品質顯著提高。擁有一批服務新城、輻射區域、特色明顯的教育、醫療、文化、體育等高能級設施和優質資源，形成保障有力的多樣化住房供應體系，基本實現普惠性公共服務優質均衡布局，15 分鐘社區生活圈功能更加完備。

  三是交通樞紐地位初步確立。形成支撐“30、45、60”出行目標的綜合交通體系基本框架，即30分鐘實現內部通勤及聯系周邊中心鎮，45分鐘到達近滬城市、中心城和相鄰新城，60分鐘銜接國際級樞紐。

  四是人居環境質量不斷優化。形成優于中心城的藍綠交織、開放貫通的“大生態”格局，骨干河道兩側和主要湖泊周邊基本實現公共空間貫通，率先確立綠色低碳、數字智慧、安全韌性的空間治理新模式，新城精細化管理水平和現代化治理能力全面提升。

  二、強化功能引領，全面提升新城城市綜合競爭力

  （一）找準發展定位，集聚強化特色功能

  立足于服務全市發揮“四大功能”和建設“五個中心”大局，挖掘資源稟賦，因地制宜加快新城特色功能聚集。嘉定新城強化滬寧發展軸上的樞紐節點作用，建設國家智慧交通先導試驗區，打造新能源和智能網聯汽車、智能傳感器、高性能醫療設備等產業集群，構筑科技創新高地。青浦新城承接支撐虹橋國際開放樞紐和長三角生態綠色一體化發展示范區重大功能，積極發展數字經濟，形成創新研發、會展商貿、旅游休閑等具有競爭力的綠色產業體系。松江新城加強G60科創走廊戰略引領作用，強化創新策源能力，做大做強智能制造裝備、電子信息等產業集群，發展文創旅游、影視傳媒等特色功能。奉賢新城發揮上海南部濱江沿海發展走廊上的綜合節點作用，打響“東方美谷”品牌，打造國際美麗健康產業策源地。南匯新城以“五個重要”為統領，構建集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天等“7+5+4”面向未來的創新產業體系，建設國際人才服務港、頂尖科學家社區等載體平臺，加快打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。

  （二）提升文化影響力，率先實現數字化轉型

  將文化品牌作為提升新城競爭力的重要載體，不斷壯大傳播力、影響力和輻射力。深入挖掘演繹5個新城的文化主題，提升門戶樞紐、公共活動中心和重要街道廣場等城市公共空間的文化形象。整合自然和人文資源，吸引文化人才和機構集聚，匯聚高水平、特色化、品牌化的公共服務資源。在新城率先布局數字經濟新興產業，率先打造一批具有引領性的數字化應用場景，在城市治理、生活服務、新經濟新業態等重要領域推進數字化創新突破，帶動新城整體數字化轉型。

  （三）注重資源要素集聚，打造新城經濟增長極

  增強新城人口集聚能力，形成人口合理分布、功能多維支撐、產業優勢互補的發展格局。按照1.2萬人/平方公里人口密度標準，進一步完善新城空間布局和資源配置，確保服務保障能力。優化開發強度、提升經濟密度，實施容積率差別化管理。在公共活動中心和交通樞紐、軌道交通站點周邊提高開發強度、提升空間績效，強化地下空間開發，促進多種功能集成融合，鼓勵緊湊集約、復合利用、站城融合發展。

  三、加強產業支撐，大幅提升新城經濟活力和能級

  （一）聚焦產業鏈價值鏈關鍵環節，夯實制造業發展基礎

  優化產業園區管理體系，形成“一城一名園”的推進機制，強化政策資源支持聚焦，打響“上海制造”名園品牌，促進新城內外產業園區的聯動發展。以構建各具特色、協同發展的開放型產業體系為導向，圍繞產業細分領域加快引進一批功能型機構、高能級項目、重大平臺和龍頭型企業，打造相關產業的區域控制中心，帶動產業鏈、創新鏈上下游企業和機構集聚，營造良好產業生態圈。劃定產業基地內的工業用地控制線，確需調整的按照“占一還一、就近平衡”原則補劃，積極推進存量用地“騰籠換鳥”，確保先進制造業和戰略性新興產業發展空間。

  （二）強化服務輻射功能，加快現代服務業發展

  積極發展總部經濟，吸引先進制造業的企業總部、研發中心、運營平臺在新城集聚，促進健康產業、體育產業、文化產業在新城形成特色功能，推動新城高能級生產性服務業和高品質生活性服務業發展。按照上海城市副中心的功能能級打造新城中心，完善以新城中心為引領，若干地區中心和專業中心共同構成的新城公共中心體系。打造一批高品質的商務商業集聚區，使其更好承載新城核心功能，帶動創新人才和高端功能加快集聚。

  （三）加強產學研創新聯動，促進產城融合發展

  強化產業園區、研發機構、高校、產業總部的創新聯動，實現高質量產學研協同創新和科技成果轉化。推進新城產業園區、大學校區和城鎮生活區的設施共享、空間聯動和功能融合。在新城產業社區中增加租賃住房、公共空間和服務設施，提升整體品質、促進職住平衡。鼓勵改造現有老舊商務樓宇和商業網點設施，兼具租賃住房、研發、休閑等復合功能，為創新企業和創業人才提供低成本、嵌入式產業空間和創新空間。

  四、堅持交通先行，建設獨立完善的綜合交通系統

  （一）強化樞紐錨固，建設便捷高效的對外交通系統

  依據全市綜合交通體系和樞紐布局網絡，優先推進新城綜合交通樞紐以及與周邊城市的快速交通通道建設，提升新城的外向度和聯動性。依托國鐵干線和城際鐵路的建設，加強新城與長三角城市聯系，加快實施市域線（城際線），強化新城與近滬樞紐節點的便捷連接。貫徹以公共交通為導向的開發（TOD）理念，重要樞紐節點選址應位于城市開發邊界內，為新城中心、副中心等重點地區發展提供交通支撐。倡導客貨分離，優化內河航運功能，建立綠色安全的對外貨物集疏運體系。

  （二）堅持綠色集約，打造系統完善的內部綜合交通體系

  加快完善以軌道交通（含局域線）為主的公共交通體系。優化新城內部路網結構，加大主次干路規劃實施力度，注重常規公交線網的統籌優化，提高新城公交服務水平。完善靜態交通系統，適度提升配建停車等配置標準，結合交通樞紐推進新城停車換乘（P+R）設施建設。構建具有新城特色的高品質慢行系統，提高道路慢行和景觀斷面占比。

  （三）堅持公交優先，探索新城交通管理機制創新

  完善以公共交通為主體，各種交通方式相結合的多層次、多類型城市綜合交通體系，路權分配進一步向公共交通傾斜，大幅提升新城公共交通機動化出行分擔率。倡導綠色出行，鼓勵使用清潔能源汽車。在交通設施建設和管理中進一步放權賦能，進一步健全事權分工機制，統籌研究相關支持性政策。鼓勵社會資本參與公共交通設施建設和運營，增強公共交通運力。

  五、注重以人為本，創造新城優良的人居環境

  （一）加強城市設計，提升建筑和公共空間品質

  強化總體城市設計，從整體平面和立體空間上統籌新城空間要素布局，注重城市色彩、天際線、公共空間、建筑風貌的整體塑造。做好新城公共中心、門戶樞紐、濱水地區等重點地段的城市設計，強化空間品質的整體性、系統性、協同性，并制定建設管理的實施細則。注重“第五立面”和建筑頂部設計，提高建筑設計方案水平，全面貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針。加強雕塑、城市小品和綠化景觀設計和管理水平，積極培育和促進公共藝術。

  （二）堅持“大生態”格局，完善新城開放空間網絡

  落實公園城市理念，基本形成以骨干水系為骨架，林、田、湖、園共同構成的新城整體生態格局，實現生態空間開敞疏朗，生產、生活空間集約緊湊。通過藍網綠道串聯大型公園、環廊森林、主要湖泊以及各級公共活動中心，加強公園綠地和體育、文化功能的結合，促進公共開敞空間與城市功能相互支撐融合。到2025年，每個新城至少擁有一處面積100公頃以上的大型公園綠地，規劃公園綠地實施率達到40％以上，人均公園綠地面積10平方米以上，平均森林覆蓋率達到19.5%。

  （三）堅持綠色低碳發展，提升新城環境質量

  新城全面倡導綠色低碳的生活方式和城市建設運營模式。新建城區100%執行綠色生態城區標準，新建民用建筑嚴格執行綠色建筑標準，大力提升既有建筑能效。優化新城能源結構，鼓勵使用清潔能源，推廣分布式供應模式。加強再生水、雨水等非常規水資源利用。新城綠色交通出行比例“十四五”期末達到80%。積極提升新城環境質量，到2025年，各新城水功能區水質達標率達到95%左右，污染地塊安全利用率達到100%，全面實現原生生活垃圾零填埋，工業固廢高效資源化利用水平位于全市前列。

  （四）強化歷史風貌保護，推動老城區有機更新

  開展新城歷史文化和景觀資源的普查梳理，加強各類歷史文化遺產的整體性保護和活化利用，強化與公共開放空間的有機融合，彰顯各具特色、傳統與現代交融的新城風貌。推進新城“城中村”改造和老舊社區微更新，注重服務配套和基礎設施完善，加快舊住房更新改造和多層住房加裝電梯，推進各類附屬綠地開放以及口袋公園、林蔭道建設提升。強化政策創新，積極引入市場機制，分類細化不同類型的城市更新政策。

  六、對標一流標準，提高公共服務能級和水平

  （一）加大高品質公共服務資源傾斜，提升新城輻射服務能級

  加強規劃預控，確保每個新城至少擁有1所高職以上高等教育機構（校區）、1家三級綜合性醫院、1個市級體育設施、1處大型文化場館。推動新城和大學的文體設施資源共享、功能融合。推動義務教育優質均衡發展，增加高中優質資源供給，構建成體系、高品質、多樣化、有特色的新城教育體系。加快市級優質醫療資源向新城擴容下沉，按照不低于全市平均水平的標準，加快配置醫療衛生資源。結合新城特色，引入優質文體旅資源和高水準的專業展演、策劃和運營團隊，推進高品質文博藏品和藝術資源在新城輪展，支持新城舉辦高水平文藝演出和專業性頂級體育賽事，形成有影響力、有輻射力的特色功能。

  （二）打造“15分鐘社區生活圈”，完善社區級公共服務配置

  按照優于中心城的建設標準和品質要求，推進新城社區級公共服務設施建設，結合居民生活路徑對服務設施混合布局，鼓勵建設一站式、功能復合的社區服務綜合體，完善全年齡段的基本公共服務保障。到2025年，新城社區級公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率提升至85%以上，新城街鎮普惠性托育點覆蓋率不低于85%，社區市民健身中心街鎮覆蓋率達到100%，強化社區綜合為老服務中心等養老服務設施和早餐網點等社區商業服務設施建設。加強線上線下融合，注重社區級公共服務設施的空間預留和彈性適應，積極應對未來生活方式變化。

  （三）優化住宅空間布局，完善多樣化住房供應體系

  促進新城住房規劃建設與軌道交通建設、就業崗位分布、公共設施配套聯動發展，引導人口和住房合理分布。加大住房用地供給，提供高品質、特色化的國際社區、創業社區、高品質商品住宅等多樣化居住產品，保持新城房地產市場平穩健康發展。完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推進人才安居工程，探索支持利用集體建設用地規劃建設租賃住房，提升新城“十四五”新增住房中政府、機構和企業持有的租賃性住房比例，在軌道交通站點周邊優先規劃建設公共租賃住房。

  七、強化城市韌性，建設智慧安全的基礎設施和保障體系

  （一）超前布局新型基礎設施，推進基礎設施智能化運用

  堅持“全覆蓋、全連通、大容量”的高標準，實現新城5G全覆蓋及重點區域深度覆蓋，全面提升千兆光網接入，推廣IPv6 互聯網協議應用，加快推動城市管理信息平臺、城市信息模型（CIM）平臺、數據中心等新型基礎設施建設，打造數據驅動、智能決策、統一指揮的智能城市信息管理中樞和基礎操作平臺。結合道路綜合桿建設，加快城市神經元智能感知節點部署，提升現有基礎設施感知能力。建立智能交通監測和管理系統，引導豐富便捷的智慧化民生服務，加強新城地下管線數據共建共享，構建全要素環境監測與管理系統，強化信息數據安全保障。

  （二）以保證城市安全為底線，提升新城防災減災能力

  構建彈性適應、具備抗沖擊和快速恢復能力的安全韌性城市空間。增強防洪排澇功能，實現新城35%左右區域排水能力達到3-5年一遇。落實海綿城市理念，推進建設一批示范城區和項目。提高新城綜合防災減災和電力、燃氣等安全設施建設配置，完善生命通道系統，加強新城防災避難場所建設。堅持“先地下、后地上”的原則，統籌規劃建設水、電、氣、通信等市政基礎設施，加快地下綜合管廊建設，推進架空線入地。加快完善新城的公共衛生體系，健全綜合應急指揮系統，提升應急救援隊伍的專業化水平，增強抵御自然災害、處置突發事件和危機管理能力。

  八、強化實施策劃統籌，加強開發運營管理和精細化治理

  （一）合理謀劃建設時序，確保新城建設集聚度和顯示度

  制定新城滾動成片開發計劃，有重點、有步驟、分類推進新城建設，堅持集中成片開發，實現開發一片、成熟一片、帶動一片。按照公共活動中心、老城社區以及產業園區等不同類型，合理確定新城“十四五”重點發展地區，集成示范城市規劃建設的新理念、新技術。推動各類市級重大設施聚焦新城布局，形成新城重大項目庫，并納入市重大工程推進機制。統籌好土地利用計劃和資金平衡方案，以公共基礎設施和環境品質建設為先導，確保基礎設施、公共服務設施和公共空間建設與地區開發建設同步。

  （二）完善長效機制，提高新城開發建設和運營水平

  組建各新城的專家顧問組，成立新城開發的功能性平臺公司，遴選國內外有實力、高水平的設計、開發、運營團隊，建立新城重點發展地區的整體開發設計總控機制，編制高標準的設計方案，推進高品質的建設實施，確保高水平的運營管理。充分發揮市屬國有企業參與新城建設的推動作用。鼓勵社會資本參與新城建設，擴大投融資渠道，創新投融資模式。針對不同類型重點地區和重大項目，制定差異化的長效開發建設和管理運營機制。

  （三）創新治理模式，提升城市精細化治理水平

  堅持數據賦能，深化建設新城綜合管理信息系統，統籌新城發展的物質資源、信息資源和智力資源，實現資源共享和業務協同。加大新城“一網通辦”和“一網統管”建設力度，圍繞市民生活服務、文化休閑、交通出行等需求，推進應用場景研發和迭代升級。強化新城規劃建設管理全過程的公眾參與，形成多方參與的空間治理格局。深入實施新城網格化和聯勤聯動治理，實現城市管理精細化、智能化和社會治理協同化、透明化發展。

  九、加強制度創新，形成政策合力

  （一）強化人才引進政策

  制定差異化的人口導入和人才引進政策，完善居住證積分和落戶政策，加大新城對緊缺急需人才和優秀青年人才的引進力度，拓寬海外人才引進渠道。探索出臺與中心城區差異化的購房和租賃政策，研究完善租購并舉、租售銜接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、醫療、養老等服務人才的一攬子公共服務配套政策。

  （二）優化土地保障政策

  市、區用地計劃向新城的重點地區和重大項目傾斜。對新城規劃建設年度考核成效顯著的區，實施計劃指標獎勵。加大產業“標準地”供應力度，鼓勵采用先租后讓、長期租賃方式使用產業用地。支持新城內產業區塊實行混合用地等政策，鼓勵功能混合，加快創新功能集聚。完善項目準入標準，強化全生命周期管理，定期開展產業項目資源利用效率評價工作，創新低效用地分類處置和退出機制，倡導區域整體轉型，支持節余產業用地分割轉讓。

  （三）加強財稅支持

  市、區兩級政府加大對新城財稅支持力度，強化對新城建設、運營、維護的支撐。實施新城范圍內的市級土地出讓收入支持政策，加大對新城政府債券發行的支持力度。完善財稅政策，鼓勵符合新城產業發展導向的企業從中心城區和周邊城市向新城轉移集聚。

  （四）優化營商環境政策

  深化“放管服”改革，加快營造市場化、國際化、法治化的營商環境，推動知識產權、要素流動、競爭政策、爭端解決、監管執法等領域的改革探索和制度創新。統籌營商環境、企業服務、投資促進等工作，聚焦新城重點區域和重大項目，實行項目審批綠色通道。優化事中事后監管，建立與國際接軌的監管標準和規范制度，打造一流營商環境新高地。

  本實施意見自2021年3月1日起施行。《上海市新城規劃建設導則》由上海市新城規劃建設推進協調領導小組辦公室另行印發。

  附件：

  1.“十四五”加快推進新城高質量發展的支持政策

  2.“十四五”新城交通發展專項方案

  3.“十四五”新城產業發展專項方案

  4.“十四五”新城公共服務專項方案

  5.“十四五”新城環境品質和新基建專項方案