各省綠色建筑——激勵(lì)補(bǔ)貼政策分析

一、綠色建筑發(fā)展概況

    2015年，全國(guó)建筑業(yè)總產(chǎn)值為為180757億元，比上年增長(zhǎng)2.3%，增速放緩(2013年，總產(chǎn)值為159313億元,同比增長(zhǎng)16.1%)，將于2018年超過(guò)美國(guó)成為全球最大的建筑市場(chǎng)，其中節(jié)能環(huán)保與綠色建筑市場(chǎng)產(chǎn)值預(yù)計(jì)將增加到900億美元，年復(fù)增長(zhǎng)率達(dá)到38%。自綠色建筑國(guó)家政策頒布以來(lái)，我國(guó)綠色建筑逐步發(fā)展，截至2015年12月，住建部發(fā)布的綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)項(xiàng)目公告全國(guó)綠色建筑標(biāo)識(shí)項(xiàng)目累計(jì)總數(shù)已有3636項(xiàng)，其中2015年新增1098項(xiàng)，按單個(gè)項(xiàng)目平均5萬(wàn)m2算，全國(guó)綠色建筑累計(jì)為5.5億m2(2013上半年，認(rèn)證的綠色建筑總面積首超1億m2)，綠色建筑已經(jīng)成為建筑領(lǐng)域的重要組成部分，但尚未處于主導(dǎo)地位。在國(guó)外，綠色建筑逐漸成為新建建筑的主要形式。為了加快促進(jìn)我國(guó)綠色建筑的發(fā)展，要?jiǎng)?chuàng)新綠色建筑的體制機(jī)制，培育綠色建筑的發(fā)展環(huán)境。通過(guò)主要運(yùn)用政策科學(xué)的基本原理與概念，對(duì)我國(guó)綠色建筑的地方資助政策進(jìn)行梳理、分析，厘清中央主管部門(mén)、地方政府對(duì)綠色建筑扶持的政策變遷及具體方式，并進(jìn)行對(duì)比，通過(guò)對(duì)比，闡述目前在政策制定及執(zhí)行中存在的問(wèn)題與原因，總結(jié)中央與地方政府制定政策的經(jīng)驗(yàn)，從財(cái)政稅收和政策資助等方面提出政策建議。提出省級(jí)地方政府可從頂層設(shè)計(jì)和政策協(xié)同激勵(lì)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)和地方評(píng)價(jià)能力強(qiáng)化、重點(diǎn)省份督導(dǎo)與幫扶、增量成本量化分級(jí)與財(cái)稅融資創(chuàng)新和企業(yè)資質(zhì)信貸審批與行業(yè)評(píng)優(yōu)聯(lián)動(dòng)等五方面著手構(gòu)建地方政府綠色建筑的激勵(lì)政策體系。

    近年來(lái),我國(guó)中央政府及省市地方政府陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于綠色建筑的發(fā)展政策體系，促進(jìn)了我國(guó)建筑行業(yè)綠色發(fā)展和城市住區(qū)環(huán)境的改良。特別是在我國(guó)新區(qū)/新城和中心城區(qū)的建設(shè)，成為重要的建筑形式。“建筑節(jié)能-綠色建筑-綠色住區(qū)-綠色生態(tài)城區(qū)”的空間規(guī)模化聚落正在逐步形成。繼2011年我國(guó)綠色建筑標(biāo)識(shí)數(shù)量實(shí)現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)以后，2012年、2013年綠色建筑標(biāo)識(shí)數(shù)量繼續(xù)保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)項(xiàng)目不但數(shù)量增長(zhǎng)快，而且規(guī)模較國(guó)外綠色建筑大，建筑面積平均在10萬(wàn)平方米左右。江蘇、廣東、上海等三個(gè)沿海地區(qū)綠色建筑的數(shù)量遙遙領(lǐng)先，山東、河北、湖北、浙江、北京、福建等地增速明顯。2013年綠色建筑標(biāo)識(shí)前十的地區(qū)為山東、廣東、天津、河北、江蘇、河南、上海、湖北、陜西、安徽，其中河北、河南、湖北、陜西、安徽這四個(gè)省，增速最快。與此同時(shí)，也面臨著發(fā)展提速的需要。根據(jù)世界綠色建筑評(píng)價(jià)委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截止2013年，世界范圍共有11億m2通過(guò)了綠色建筑認(rèn)證，由此可見(jiàn)，在美國(guó)，綠色建筑總量占公建與商業(yè)的44%，2016年將達(dá)到55%。2014年，上海市依靠建筑節(jié)能的政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、管理、目標(biāo)考核五大體系，以制度、科技不斷創(chuàng)新，綠色建筑和建筑節(jié)能推進(jìn)實(shí)現(xiàn)了由單體建筑向區(qū)域整體的延伸，由建筑節(jié)能建設(shè)管理向建筑節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的延伸。

    2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)56%，城鎮(zhèn)率平均速度為每年增加0.81%，每年在建工程約70多萬(wàn)個(gè)。我國(guó)是世界上最大的建筑市場(chǎng)，目前全國(guó)房屋總面積已超過(guò)440多億m2，每年新增建筑20億m2，約占全世界新建建筑面積總量的一半。目前95%以上仍是高能耗建筑，建筑能耗已占全社會(huì)能耗的27%。若不采取節(jié)能措施，2020年在建筑方面我國(guó)將有50%的能源消耗。在此背景下，我國(guó)提出了到“十二五”末，新建綠色建筑10億m2的總體目標(biāo)，綠色建筑將占到新建建筑的20%(每年需發(fā)展4億m2)。各省級(jí)地方政府根據(jù)(國(guó)辦發(fā)〔2013〕1號(hào))要求，制定了本地區(qū)的綠色建筑實(shí)施意見(jiàn)，規(guī)劃或行動(dòng)方案，明確了到“十二五”末，所在地區(qū)的綠色建筑發(fā)展在新建建筑中的發(fā)展比例或綠色建筑目標(biāo)總量，如江蘇和北京等分別提出建設(shè)1億、3500萬(wàn)和600萬(wàn)m2綠色建筑。新加坡自2005年發(fā)展綠色建筑以來(lái)，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了20%的目標(biāo)，并提出到2030年達(dá)到80%。

    推進(jìn)綠色建筑，存在理念、技術(shù)和成本等方面的問(wèn)題，其中成本是制約綠色建筑在我國(guó)均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。據(jù)測(cè)算，以公建為例(全國(guó)平均水平)，一、二和三星級(jí)平均約增加29、137和163元/m2，住宅比于公建(16、35和68元/m2)。由于嚴(yán)寒地區(qū)，綠色建筑增量成本比全國(guó)平均水平要略高一些。制定并細(xì)化對(duì)綠色建筑的激勵(lì)政策，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)綠色建筑發(fā)展十分必要。與此同時(shí)，2016年，是“十三五”開(kāi)局之年，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)綠色建筑事業(yè)的發(fā)展具有關(guān)鍵作用，從政策頂層設(shè)計(jì)以傘形結(jié)構(gòu)向下展開(kāi)的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)自下而上，對(duì)省級(jí)地方綠色建筑發(fā)展總量和激勵(lì)政策進(jìn)行總體把握，研究不同地區(qū)在綠色建筑激勵(lì)政策的特征、量化設(shè)計(jì)，解析政策起作用的路徑與可能的成效，對(duì)于地區(qū)之間綠色建筑激勵(lì)政策量化借鑒和協(xié)調(diào)均衡我國(guó)綠色建筑總體發(fā)展格局具有參考價(jià)值。

二、國(guó)內(nèi)外綠色建筑激勵(lì)政策研究進(jìn)展

    在中央政府建筑節(jié)能和綠色建筑總體政策的架構(gòu)下，科學(xué)推進(jìn)省級(jí)地方政府的綠色建筑政策扶持體系，可有效推動(dòng)地方綠色建筑事業(yè)的發(fā)展。國(guó)內(nèi)有學(xué)者指出，在城鄉(xiāng)建設(shè)模式方面，綠色建筑應(yīng)為我國(guó)建筑業(yè)的發(fā)展提供新的思路，強(qiáng)化激勵(lì)政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)建設(shè)模式的升級(jí)有戰(zhàn)略意義。劉曉娟和王建廷(2013)以2012年財(cái)政部和住建部印發(fā)《關(guān)于加快推動(dòng)我國(guó)綠色建筑發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》為研究對(duì)象，對(duì)比國(guó)內(nèi)外在綠色建筑激勵(lì)政策的差異性，指出應(yīng)該強(qiáng)化激勵(lì)政策的可執(zhí)行性或落地性。我國(guó)的激勵(lì)政策體系有待健全。葉祖達(dá)從整體體系層面分析了我國(guó)綠色建筑和建筑節(jié)能減排相關(guān)的主要經(jīng)濟(jì)政策手段,從經(jīng)濟(jì)效率理論的角度,討論我國(guó)綠色建筑節(jié)能減排激勵(lì)政策框架和體系架構(gòu)。中國(guó)綠色建筑激勵(lì)政策研究可以考慮借鑒歐盟建筑節(jié)能政策和加拿大多倫多綠色建筑政策。于濤通過(guò)對(duì)中國(guó)綠色建筑政策理論的系統(tǒng)回顧，指出在綠色建筑激勵(lì)政策方面，應(yīng)加強(qiáng)積累地方綠色建筑實(shí)踐層面的政策經(jīng)驗(yàn)。本章主要運(yùn)用政策科學(xué)的一些基本原理和相關(guān)概念，對(duì)我國(guó)省級(jí)地方政府的綠色建筑激勵(lì)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，結(jié)合各地方綠色建筑發(fā)展的現(xiàn)狀，與政策目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，從頂層設(shè)計(jì)和中樞環(huán)節(jié)剖析綠色建筑發(fā)展存在的若干關(guān)鍵問(wèn)題，在鞏固論證地方推進(jìn)綠色建筑發(fā)展意義的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持發(fā)展性、公平性、可操作性、超前性和穩(wěn)定性五大原則,提出進(jìn)一步完善政策和提升政策效果的建議。

三、省級(jí)地方政府綠色建筑激勵(lì)政策總體特征

    按照國(guó)辦1號(hào)文件的要求，省級(jí)地方政府基本明確了將綠色建筑指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)作為約束性條件納入總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并落實(shí)到具體項(xiàng)目。在國(guó)有土地使用權(quán)依法出讓轉(zhuǎn)讓時(shí)，要求規(guī)劃部門(mén)提出綠色建筑比例等相關(guān)綠色發(fā)展指標(biāo)和明確執(zhí)行的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)要求。鑒于激勵(lì)政策分析的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和地區(qū)間的可借鑒性，本章根據(jù)不同省份的經(jīng)濟(jì)水平，參照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，通過(guò)分析我國(guó)近25個(gè)省份/直轄市的綠色建筑實(shí)施意見(jiàn)、規(guī)劃和行動(dòng)方案，歸納了省級(jí)地方在綠色建筑推廣方面采取的政策情況。在綠色建筑激勵(lì)方面，激勵(lì)政策主要包括：土地轉(zhuǎn)讓、土地規(guī)劃、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、信貸、容積率、城市配套費(fèi)、審批、評(píng)獎(jiǎng)、企業(yè)資質(zhì)、科研、消費(fèi)引導(dǎo)和其他，約13類(lèi)。不同省份/直轄市頒布的激勵(lì)政策總類(lèi)型數(shù)和直接可執(zhí)行的政策數(shù)量如圖1所示，其中直接可執(zhí)行的如星級(jí)綠色建筑補(bǔ)助額度和城市配套費(fèi)返還的量化值。八大地區(qū)所包括的省份均發(fā)布了相關(guān)的激勵(lì)政策，吉林、廣西、安徽和貴州的激勵(lì)政策類(lèi)型最多(8-9項(xiàng))，全國(guó)政策激勵(lì)平均為6項(xiàng)，地區(qū)間激勵(lì)政策數(shù)量平均依次是長(zhǎng)江中游、東部沿海、西南地區(qū)、南部沿海、黃河中游、北部沿海和大西北(其實(shí)東北地區(qū)僅一個(gè)樣本，不考慮計(jì)入比較)。從政策的可執(zhí)行數(shù)量和在總政策的占比來(lái)看，全國(guó)平均約為2-3項(xiàng)(占激勵(lì)政策總量的37.1%)，地區(qū)之間相對(duì)均衡，政策平均數(shù)在1-3項(xiàng)之間，個(gè)別省份如安徽和貴州超過(guò)平均水平，部分省份暫無(wú)直接可執(zhí)行的激勵(lì)政策(如河北和新疆)。

圖1 我國(guó)主要省份政策總數(shù)與直接可執(zhí)行的激勵(lì)政策的數(shù)據(jù)分析

    注：總政策的統(tǒng)計(jì)根據(jù)激勵(lì)類(lèi)型劃分，明確可執(zhí)行的政策指發(fā)布了量化性的政策條款或能夠執(zhí)行的政策條款，無(wú)需進(jìn)一步研究即可執(zhí)行。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局劃分的八大區(qū)來(lái)劃分：東北地區(qū)(遼寧、吉林和黑龍江)、北部沿海(北京、天津、河北和山東)、東部沿海(上海、江蘇和浙江)、南部沿海(福建、廣東和海南)、黃河中游(山西、內(nèi)蒙古、河南和陜西)、長(zhǎng)江中游(安徽、江西、湖北和湖南)、西南地區(qū)(廣西、重慶、四川、貴州和云南)和大西北地區(qū)(西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆)。

不同激勵(lì)政策主要是針對(duì)企業(yè)、科研、公眾和一些其他對(duì)象，不同類(lèi)型激勵(lì)政策的應(yīng)用和可執(zhí)行情況如圖2所示。在政策使用比例方面，僅財(cái)政補(bǔ)貼政策超過(guò)50%，其次為容積率、土地轉(zhuǎn)讓、稅收和評(píng)獎(jiǎng)等。采用激勵(lì)政策的同時(shí)，應(yīng)評(píng)價(jià)該政策是否具有可操作性，如在財(cái)政補(bǔ)貼方面，是否有明確的資助額度;在信貸方面，是否有準(zhǔn)確的利率優(yōu)惠;在項(xiàng)目評(píng)審方面，是否有確定的優(yōu)先渠道等。根據(jù)該統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)調(diào)研的25個(gè)省份/直轄市采納的激勵(lì)政策進(jìn)行分析，計(jì)算其中可執(zhí)行的比例。如圖2所示，評(píng)獎(jiǎng)、土地規(guī)劃、項(xiàng)目審批三項(xiàng)的比例超過(guò)了80%，其他可執(zhí)行的激勵(lì)政策比例均在50%以下，企業(yè)資質(zhì)和財(cái)政補(bǔ)貼介于40%-50%之間。將以上兩方面復(fù)合來(lái)考慮，即落地政策在調(diào)研省份中的應(yīng)用比例，評(píng)價(jià)最高(約44%)，其次是財(cái)政補(bǔ)貼、土地規(guī)劃和項(xiàng)目審批等，其他均低于20%。

圖2 不同激勵(lì)政策在調(diào)研省份中采用的比例及其可直接執(zhí)行的比例特征

四、省級(jí)地方政府綠色建筑激勵(lì)政策的分類(lèi)討論

    在土地轉(zhuǎn)讓方面和土地規(guī)劃方面，調(diào)研的25個(gè)省份(直轄市)中，分別約有41.9%和25.8%提出了在土地招拍出讓規(guī)劃階段將綠色建筑作為前置條件，明確綠色建筑比例。這一前置性的規(guī)定，具有法律約束效應(yīng)，是政府規(guī)劃部門(mén)項(xiàng)目考慮的依據(jù)。這種激勵(lì)有強(qiáng)制性約束的特征，處于不同綠色建筑發(fā)展階段、不同經(jīng)濟(jì)條件、不同建筑氣候區(qū)和資源稟賦的地區(qū)，需要因地制宜。

在財(cái)政補(bǔ)貼方面，主要基于星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、建筑面積、項(xiàng)目類(lèi)型和項(xiàng)目上限等組合方式予以設(shè)計(jì)政策，有9個(gè)省份(直轄市)明確了對(duì)星級(jí)綠色建筑的財(cái)政補(bǔ)貼額度，不僅包含沿海地區(qū)，也有黃河中游和長(zhǎng)江中游的省份，資助范圍從10-60元/m2(上海對(duì)預(yù)制裝配率達(dá)到25%的，資助提高到100元/m2)，北京、上海和廣東從二星級(jí)開(kāi)始資助，有利于引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐G色建筑的星級(jí)結(jié)構(gòu)水平;江蘇和福建對(duì)一星級(jí)綠色建筑的激勵(lì)提出了明確的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，但關(guān)于二星和三星的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)布;陜西省作為黃河中游的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但是在發(fā)展星級(jí)綠色建筑方面，提出了階梯式量化財(cái)政補(bǔ)貼政策，獎(jiǎng)勵(lì)從10-20元/m2。

    針對(duì)單個(gè)綠色建筑項(xiàng)目，部分省市規(guī)定了資助額或上限，從5-600萬(wàn)元，其中東部沿海地區(qū)的上海，針對(duì)保障性住房，將補(bǔ)貼上限提高到1000萬(wàn)元。有利于綠色建筑規(guī)模化申報(bào)和綠色建筑發(fā)展向保障性住房?jī)A斜的公共策略。國(guó)家當(dāng)前正在著力發(fā)展保障房等民生工程，如果將綠色建筑與保障房計(jì)劃協(xié)同推進(jìn)，那么對(duì)綠色建筑政策目標(biāo)的達(dá)成起到開(kāi)源的作用。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域水平和地區(qū)綠色建筑技術(shù)的邊際成本考慮，表2歸納的綠色建筑資助標(biāo)準(zhǔn)，可供已經(jīng)提出財(cái)政補(bǔ)貼方向的省市參考。東北、西南和大西北地區(qū)應(yīng)盡快提出針對(duì)綠色建筑的補(bǔ)貼量化標(biāo)準(zhǔn)。

    在信貸方面，安徽提出嘗試，提出改進(jìn)和完善對(duì)綠色建筑的金融服務(wù)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)綠色建筑的消費(fèi)貸款利率可下浮0.5%、開(kāi)發(fā)貸款利率可下浮1%，消費(fèi)和開(kāi)發(fā)貸款分別針對(duì)消費(fèi)者和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。關(guān)于開(kāi)發(fā)貸款利率，此前，國(guó)家曾對(duì)經(jīng)適房的開(kāi)發(fā)貸款利率提出不超過(guò)10%的下浮空間，北京規(guī)定公租房、廉租房建設(shè)貸款，利率最高可下浮為同期基準(zhǔn)利率的0.9倍。開(kāi)發(fā)貸款利率下浮1%，對(duì)整體金融業(yè)務(wù)的平衡影響較小，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)激勵(lì)程度則需要數(shù)量方面的衡算，如果房地產(chǎn)企業(yè)能夠?qū)①J款利率下浮帶來(lái)的綠色建筑增量成本相平衡，那么建設(shè)綠色建筑的增量成本將基本被消納。在綠色行動(dòng)方案或規(guī)劃中提出使用信貸激勵(lì)政策的還包括北京、河南、安徽、山東、新疆、湖北、廣西、山西、吉林和貴州，因此，均可借鑒安徽的做法并制定有利于綠色建筑信貸業(yè)務(wù)規(guī)模化發(fā)展的貸款利率優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)和消費(fèi)者選擇建設(shè)和購(gòu)買(mǎi)綠色建筑的意愿。

    容積率是規(guī)劃建設(shè)部門(mén)有效控制建筑密度的約束性手段，是調(diào)節(jié)地塊居住舒適度的重要指標(biāo)，適當(dāng)提高容積率，有利于開(kāi)發(fā)商獲取更大的商業(yè)價(jià)值。表3列出了調(diào)研的25個(gè)省份(直轄市)在容積率激勵(lì)方面的量化政策。其一是基于星級(jí)給予不超過(guò)3%的容積率獎(jiǎng)勵(lì)(福建和貴州);其二是對(duì)實(shí)施綠色建筑而增加的建筑面積不納入建筑面積(山西)。長(zhǎng)沙于2012年在《全裝修住宅、全裝修集成住宅容積率獎(jiǎng)勵(lì)辦法(試行)》中，為避免二次裝修造成的污染浪費(fèi)，就全裝修住宅和全裝修集成住宅的容積率獎(jiǎng)勵(lì)幅度分別為3-5%和4-6%。南京市委市政府發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排工作的意見(jiàn)》指出，“從2013年1月起，單體10000m2以上的建筑，符合國(guó)家節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，審批規(guī)劃時(shí)可給予0.1-0.2的容積率的獎(jiǎng)勵(lì)。以南京江寧水龍灣區(qū)域G75地塊為例經(jīng)本研究測(cè)算，1-3%的容積率獎(jiǎng)勵(lì)在提高開(kāi)發(fā)商銷(xiāo)售額(1.1-3.3千萬(wàn)元)，同時(shí)使售房?jī)r(jià)下降20-60元/m2。廣州正在制訂新的綠色建筑容積率核定辦法，將參考新加坡等地的做法，對(duì)執(zhí)行情況好的建筑進(jìn)行1%~2%的建筑面積補(bǔ)償。因此，通過(guò)該措施，可以適當(dāng)提高開(kāi)發(fā)商的商業(yè)盈利，并微弱地調(diào)節(jié)消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格意向。山西就采用綠色建筑技術(shù)而造成的建筑面積增加而不納入建筑容積率計(jì)算，符合技術(shù)實(shí)際，具有良好的推廣借鑒意義。對(duì)于規(guī)劃建設(shè)部門(mén)，容積率獎(jiǎng)勵(lì)是最直接、可操作的方法。在沿海地區(qū)提高容積率能夠極大激發(fā)開(kāi)發(fā)商的規(guī)劃建設(shè)意愿;在東北地區(qū)、黃河中游和長(zhǎng)江中游等地區(qū)，實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)，有利于適當(dāng)平衡開(kāi)發(fā)商的收益;而將實(shí)施綠色建筑技術(shù)而增加的建筑面積不納入計(jì)算范圍，則適合在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

    在城市配套費(fèi)(城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi))方面，按城市總體規(guī)劃要求，為籌集城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金所收取的費(fèi)用，按建設(shè)項(xiàng)目的建筑面積計(jì)算，其專(zhuān)項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市共用設(shè)施建設(shè)。內(nèi)蒙古地級(jí)市在30元/m2以上，如呼和浩特和鄂爾多斯的城市配套費(fèi)分別在50-80/m2元;青海西寧市的城市 配套費(fèi)規(guī)定為60元/m2。根據(jù)2010年《海南省關(guān)于調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城市配套費(fèi)基本在150-220元/m2之間，該費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)基本與北京、上海、天津和其他沿海省份城市中心區(qū)或近郊接近。如表4所示，基于綠色建筑等級(jí)實(shí)施城市配套費(fèi)減免或返還，內(nèi)蒙古自治區(qū)管轄的城市興建綠色建筑可以減免15-30元/m2，最高可超過(guò)80元;青海則可以返還18-42元/m2;海南二星以上綠色建筑30-88元/m2。如果在發(fā)達(dá)地區(qū)在市政經(jīng)濟(jì)允許的情況下(如北京、天津和西安等城市中心城區(qū)或城市近郊的城市配套費(fèi)分別在160-200、290-320和150左右)，設(shè)置合理的城市配套費(fèi)減免或返還政策激勵(lì)機(jī)制，將可以有效消納綠色建筑的增量成本。針對(duì)西南地區(qū)，城市配套費(fèi)總體征繳基準(zhǔn)值較低(重慶、廣西和貴州分別為45、2-11和30-90元)，應(yīng)考慮在保障基本設(shè)施正常的同時(shí)，設(shè)置適當(dāng)?shù)募?lì)比例，同時(shí)考慮其他激勵(lì)政策的聯(lián)動(dòng)，并適當(dāng)加大對(duì)一星綠色建筑的激勵(lì)力度。與此同時(shí)，由于廣東等省份實(shí)行開(kāi)發(fā)的商品房項(xiàng)目按基本建設(shè)投資額的5%計(jì)收;零散開(kāi)發(fā)的商品房項(xiàng)目按基建投資額的10.5%計(jì)收。尚需研究針對(duì)按照基本建設(shè)投資額比例征繳的激勵(lì)比例。

    在綠色建筑項(xiàng)目審批方面，約20%的省份(福建、內(nèi)蒙古、湖北、湖南、青海和寧夏等，如表2所示)明確提出建立審批綠色通道，該激勵(lì)政策對(duì)于鼓勵(lì)企業(yè)參與綠色建筑實(shí)施、監(jiān)督工程管理、有效評(píng)估效果和開(kāi)展財(cái)稅、信貸等其他激勵(lì)具有良好的管道作用。該激勵(lì)政策不會(huì)對(duì)公共財(cái)政造成壓力，不受地區(qū)經(jīng)濟(jì)約束條件的影響，對(duì)推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)不同規(guī)模城市中綠色建筑項(xiàng)目評(píng)價(jià)具有中樞價(jià)值，因此，應(yīng)考慮在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

在工程項(xiàng)目和個(gè)人評(píng)獎(jiǎng)方面，接近一半的省份采用了該政策，黃河中游、長(zhǎng)江中游、西南地區(qū)和大西北地區(qū)普遍運(yùn)用該政策(如表5所示)。評(píng)獎(jiǎng)主要通過(guò)以下方式：(1)結(jié)合國(guó)家和省級(jí)建筑工程評(píng)優(yōu)，將綠色建筑作為優(yōu)選以至必要門(mén)檻;(2)對(duì)在推動(dòng)綠色建筑方面做出突出貢獻(xiàn)的企業(yè)或個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。其他地區(qū)如東北地區(qū)、東部沿海、南部沿海和城市宜考慮將評(píng)獎(jiǎng)機(jī)制引入，重點(diǎn)發(fā)揮行業(yè)評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)，與此同時(shí)，適當(dāng)考慮將綠色建筑作為建筑工程評(píng)優(yōu)的必備條件，強(qiáng)化綠色建筑在樣板新建建筑中的影響力。

    在企業(yè)資質(zhì)方面，北京、湖北、湖南、內(nèi)蒙古和吉林等省市提出對(duì)實(shí)施綠色建筑成效顯著的企業(yè)，在企業(yè)資質(zhì)年檢、資質(zhì)升級(jí)換證、項(xiàng)目招投標(biāo)中給予免檢、優(yōu)先和加分等獎(jiǎng)勵(lì)。其中關(guān)于資質(zhì)升級(jí)和項(xiàng)目招標(biāo)等方面，將對(duì)企業(yè)的主動(dòng)性產(chǎn)生積極作用。綠色建筑本身就是定位于提高建筑工程質(zhì)量和改善住區(qū)環(huán)境，并順應(yīng)城市發(fā)展對(duì)資源、能源和環(huán)境的新要求，綠色建筑不僅是“四節(jié)一環(huán)保”，而是在從理念、設(shè)計(jì)到實(shí)施技術(shù)的整體建筑優(yōu)化方法學(xué)。因此，引導(dǎo)建筑企業(yè)自覺(jué)將綠色建筑/綠色地產(chǎn)作為自身業(yè)務(wù)創(chuàng)新的主攻方向是產(chǎn)業(yè)升級(jí)和建筑技術(shù)革新的內(nèi)在需要，建筑企業(yè)作為實(shí)施建筑規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建造的主體，引導(dǎo)其向主流發(fā)展十分必要。通過(guò)資質(zhì)升級(jí)和項(xiàng)目招標(biāo)等行業(yè)等級(jí)和工程實(shí)施介入，是有效引導(dǎo)建筑企業(yè)的政策措施。河北、山東、廣東、浙江和江蘇等建筑業(yè)大省，應(yīng)考慮對(duì)本地建筑企業(yè)在資質(zhì)升級(jí)和項(xiàng)目招標(biāo)方面，將綠色建筑作為關(guān)鍵性權(quán)重予以考慮。我國(guó)作為建筑業(yè)大國(guó)，部分行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)已經(jīng)處于企業(yè)資質(zhì)的頂端，可考慮設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)綠色建筑的企業(yè)細(xì)分資質(zhì)，協(xié)調(diào)不同發(fā)展水平的企業(yè)均能夠較為合理地參與到綠色建筑的承包項(xiàng)目中來(lái)。

    在綠色建筑科研方面，僅13.3%的省份考慮在該方面展開(kāi)部署。湖南指出在科技支撐計(jì)劃中，加大對(duì)綠色建筑及綠色低碳宜居社區(qū)領(lǐng)域的支持力度。安徽計(jì)劃設(shè)定綠色建筑科技專(zhuān)項(xiàng)，廣東提出對(duì)綠色建筑技術(shù)研究和評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)制度建設(shè)等工作給予適當(dāng)補(bǔ)助，其他省份，如寧夏提出加強(qiáng)對(duì)綠色建筑科技的支持。綠色建筑的科技創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)成為引導(dǎo)我國(guó)綠色建筑發(fā)展的支撐，“十一五”和“十二五”科技支撐計(jì)劃中，對(duì)建筑節(jié)能和綠色建筑領(lǐng)域的資助超過(guò)35.2億元(占城鎮(zhèn)化領(lǐng)域研究總經(jīng)費(fèi)的54%)，主要還是支持沿海地區(qū)的綠色建筑技術(shù)研究，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或建筑氣候條件欠佳的地區(qū)(兩欠地區(qū))，支持力度有待加強(qiáng)。在國(guó)家綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各地需要因地制宜，提出地方標(biāo)準(zhǔn)，而兩欠地區(qū)在該方面創(chuàng)新能力和支持力度有限。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2012兩欠地區(qū)房屋建筑竣工面積占全國(guó)的45.7%，當(dāng)年綠色建筑僅占全國(guó)總量的26.5%，關(guān)于2013第三季度累計(jì)新開(kāi)工量，兩欠地區(qū)約占全國(guó)總新開(kāi)工量的44.5%。因此，兩欠地區(qū)的綠色建筑發(fā)展關(guān)系到全國(guó)綠色建筑總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于區(qū)域性節(jié)能減排和住區(qū)質(zhì)量改善至關(guān)重要。要從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)對(duì)兩欠地區(qū)的綠色建筑技術(shù)創(chuàng)新;從政府職能角度出發(fā)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)綠色建筑政策發(fā)展體系的建設(shè)，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或發(fā)布政策研究課題的形式，推進(jìn)政府住房建設(shè)職能部門(mén)的職能轉(zhuǎn)移和政府績(jī)效提升，提高地方綠色建筑行政能力。

    以上政策激勵(lì)對(duì)象主要是針對(duì)企業(yè)，在消費(fèi)引導(dǎo)方面，28.5%的省份考慮通過(guò)消費(fèi)激勵(lì)促進(jìn)消費(fèi)者對(duì)綠色建筑的選擇意向，但僅安徽(金融機(jī)構(gòu)對(duì)綠色建筑的消費(fèi)貸款利率可下浮0.5%)政策有量化表征。當(dāng)前市場(chǎng)上針對(duì)住房的消費(fèi)貸款利率基本處于上浮(基本超過(guò)10%)甚至停貸的局面，安徽提出針對(duì)消費(fèi)者的貸款利率下浮0.5%，盡管幅度較低，但對(duì)于購(gòu)房者是利好消息。綜合當(dāng)前的全國(guó)房?jī)r(jià)、市民收入水平和市民對(duì)良好住區(qū)條件的要求，從居住質(zhì)量考慮，綠色建筑針對(duì)部分人群具有充分的吸引力，該部分人群不將價(jià)格作為首要考慮要素;從房?jī)r(jià)方面，綠色建筑的信貸優(yōu)惠吸引力度不強(qiáng)。消費(fèi)引導(dǎo)，可從建筑生命周期的角度，強(qiáng)化公眾對(duì)綠色建筑運(yùn)營(yíng)成本和良好居住環(huán)境的政策認(rèn)知宣貫上。

    在貫徹國(guó)辦1號(hào)激勵(lì)方向的同時(shí)，各省根據(jù)自身發(fā)展綠色建筑的階段性特點(diǎn)，提出了各具特色的激勵(lì)政策。江蘇和江西強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)約束和政府績(jī)效，有助于政府職能部門(mén)在日常住房建設(shè)工作中推進(jìn)綠色建筑的實(shí)施。新疆、廣西和吉林等要求鼓勵(lì)引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，宜明確引導(dǎo)路徑，如本章中歸納出的財(cái)政、稅收、信貸、容積率、城市配套費(fèi)、評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)審等方面。在其他激勵(lì)政策中，立法、政府目標(biāo)責(zé)任、綠色建筑設(shè)計(jì)取費(fèi)規(guī)范、屋頂綠化、項(xiàng)目可研階段綠色建筑費(fèi)用的計(jì)入和與現(xiàn)有財(cái)政支持政策協(xié)同(如可再生能源建筑應(yīng)用財(cái)政支持)等對(duì)指導(dǎo)處于不同綠色建筑發(fā)展階段的省份均有相應(yīng)的指導(dǎo)意義。

五、“十三五”加快推進(jìn)我國(guó)綠色建筑政策激勵(lì)的建議

5.1強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和關(guān)聯(lián)政策協(xié)同激勵(lì)

   從頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化對(duì)落實(shí)綠色建筑的政策要求，從任務(wù)分解的角度，明確各地發(fā)展目標(biāo)，保障綠色建筑全國(guó)總體目標(biāo)，對(duì)各項(xiàng)法定規(guī)劃的審查中，強(qiáng)化對(duì)綠色建筑發(fā)展指標(biāo)的檢查，敦促省級(jí)地方政府綠色建筑激勵(lì)應(yīng)加快推進(jìn)落地的比例。鼓勵(lì)并支持省級(jí)地方政府加快立法進(jìn)度，建議地方將綠色建筑納入政府目標(biāo)考核或績(jī)效考評(píng)中。在協(xié)同激勵(lì)方面，與綠色生態(tài)示范城區(qū)政策、國(guó)家地方兩級(jí)可再生能源建筑應(yīng)用財(cái)政支持示范項(xiàng)目和國(guó)家地方保障性住房等政策相協(xié)同，在地方規(guī)模化推進(jìn)綠色建筑工作，提高新城/新區(qū)的發(fā)展質(zhì)量。

5.2加快區(qū)域聯(lián)動(dòng)和地方評(píng)價(jià)能力建設(shè)

    不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的省份之間，形成相互借鑒落地政策經(jīng)驗(yàn)的政策機(jī)制，強(qiáng)化重點(diǎn)省市的示范工作，提高對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)水平，以結(jié)對(duì)子的方式，整體提高不同地區(qū)的綠色建筑發(fā)展水平。實(shí)施對(duì)省、市級(jí)綠色建筑評(píng)價(jià)能力的培訓(xùn)，增強(qiáng)地方評(píng)價(jià)一、二星的能力。從2012年下半年開(kāi)始，為了加快推進(jìn)全國(guó)的綠色建筑認(rèn)證工作，住建部將綠色建筑一星級(jí)和二星級(jí)的認(rèn)證工作下放到地方政府。與此同時(shí)，北京等城市所有新建建筑在設(shè)計(jì)階段需達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。昆明等要求在全市城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化地方住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)的綠色建筑評(píng)價(jià)能力將有助于加快地方綠色建筑的認(rèn)證工作。

5.3建筑大省綠建督導(dǎo)和重點(diǎn)地區(qū)幫扶

    加大對(duì)近年來(lái)建筑絕對(duì)量較大省份的監(jiān)督管理，如江蘇、浙江、山東、遼寧、湖北、四川、河南、福建、安徽、廣東、湖南、河北、北京、重慶和江西(占我國(guó)新建建筑總量的83.4%)，提高綠色建筑落實(shí)比例，鼓勵(lì)和支持綠色建筑地方標(biāo)準(zhǔn)的編制，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和建筑氣候欠佳地區(qū)。哈爾濱法制辦于2013年12月就提出要加快哈爾濱市發(fā)展綠色建筑的分析與研究。可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以決策咨詢(xún)的方式，提高重點(diǎn)地區(qū)的政策規(guī)劃能力，扶助制定綠色建筑產(chǎn)品推廣目錄。

5.4增量成本量化分解和財(cái)稅融資創(chuàng)新

    優(yōu)化傳統(tǒng)的綠色建筑設(shè)計(jì)理念。在綠色建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)層面，考慮從小區(qū)級(jí)布置綠色建筑，降低綠色建筑增量成本。將增量成本分解到財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠、容積率獎(jiǎng)勵(lì)和城市配套費(fèi)減免(返還)等，結(jié)合本章對(duì)省級(jí)激勵(lì)政策的量化分析，完全可以消化不同星級(jí)綠色建筑的增量成本。與此同時(shí)，優(yōu)化投融資機(jī)制，借鑒智慧城市的經(jīng)濟(jì)模式，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，智慧城市的融資規(guī)模超過(guò)4400億元(不包括境外資金)，成規(guī)模開(kāi)發(fā)資金的進(jìn)入，將充分激發(fā)市場(chǎng)主體參與的活力，可有效推進(jìn)綠色建筑產(chǎn)業(yè)化政策的實(shí)施。

5.5強(qiáng)化企業(yè)資質(zhì)信貸審批和行業(yè)評(píng)優(yōu)

    通過(guò)資質(zhì)升級(jí)和項(xiàng)目招標(biāo)等行業(yè)等級(jí)和工程實(shí)施介入，是有效引導(dǎo)建筑企業(yè)的政策措施。針對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，適當(dāng)下浮開(kāi)發(fā)貸款利率(超過(guò)1%)或爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行低息貸款的政策有助于提高企業(yè)參與綠色建筑開(kāi)發(fā)的積極性;與此同時(shí)，要深化在行業(yè)內(nèi)對(duì)綠色建筑開(kāi)發(fā)企業(yè)的肯定力度和廣度，加速讓綠色建筑企業(yè)成為行業(yè)的新標(biāo)桿。

2016年，是我國(guó)“十三五”的開(kāi)局之年，是綠色建筑全面深化發(fā)展的關(guān)鍵年，是持續(xù)推進(jìn)我國(guó)建筑業(yè)向低碳、綠色、集約和宜居發(fā)展的重要階段。從政策的頂層設(shè)計(jì)以傘形結(jié)構(gòu)向下推進(jìn)激勵(lì)制度的實(shí)施，通過(guò)全面把握省級(jí)地方在綠色建筑激勵(lì)政策方面的規(guī)劃，提出進(jìn)一步落實(shí)綠色建筑的發(fā)展要求，從頂層設(shè)計(jì)和政策協(xié)同激勵(lì)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)和地方評(píng)價(jià)能力強(qiáng)化、重點(diǎn)省份督導(dǎo)與幫扶、增量成本量化分級(jí)與財(cái)稅融資創(chuàng)新和企業(yè)資質(zhì)信貸審批與行業(yè)評(píng)優(yōu)聯(lián)動(dòng)等五方面培育我國(guó)綠色建筑的激勵(lì)政策體系，有助于協(xié)調(diào)均衡我國(guó)綠色建筑總體發(fā)展總體格局和穩(wěn)步推進(jìn)綠色建筑總體發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成。

作者：徐振強(qiáng)

中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字城市工程研究中心 副主任、博士

文章轉(zhuǎn)自能源世界