今年以來，城中村改造按下“加速鍵”。住房和城鄉建設部近日表示，超大特大城市正積極穩步推進城中村改造，分三類推進實施。

  作為一個關乎多方利益的系統性民生工程和發展工程，當前在超大特大城市推進城中村改造的背景是什么？怎么改？難點在哪兒？“新華視點”記者就此采訪了業內專家學者。

為什么改？

  今年以來，城中村改造備受關注。4月28日召開的中共中央政治局會議提出“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造”的要求；7月，國務院辦公廳印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，并召開電視電話會議進行了專門部署。

  近日，住房和城鄉建設部對城中村改造提出了具體政策落實措施，分三類推進實施：一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是開展經常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實施拆整結合。

  城中村被稱為“都市里的村莊”，兼具農村和城市的雙重特征，是城市化發展過程中的歷史產物。

  以上海市中心城區最大的城中村——普陀區紅旗村為例，586畝的土地上，曾聚集著90家印刷廠、207個冷庫、9個大型初級集貿市場、1000多個攤位，這里人口復雜、群租遍地、違建密布，流動人口多達6萬人。

  按照相關標準劃分，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市，如北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、天津、武漢等；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，如青島、合肥、杭州、長沙、南京、東莞等。全國總計有20余個城市屬于超大特大城市范疇。

  “我國超大特大城市吸納了大量外來人口，這些群體有相當一部分租住在城中村。盡管城中村租房成本較低，但是普遍缺乏必要的基礎設施、公共服務，尤其是在衛生安全、社會治理等方面存在諸多隱患。”浙江工業大學中國住房和房地產研究院院長虞曉芬說。

  上海市房地產科學研究院院長嚴榮表示，推進城中村改造，一方面可對經濟穩增長發揮積極作用，成為擴大內需的重要拉動點，產生超過十萬億元的直接投資，并拉動家具家電、餐飲服務、紡織品等多方面的消費；另一方面可優化城市空間布局，進一步提升城市治理水平。

怎么改？

  “城中村產權結構、人員構成、空間分布、歷史遺存等具有高度復雜性，這次改造提出拆除新建、整治提升、拆整結合三類改造模式。”廣東省住房政策研究中心副主任李宇嘉說，具備條件的，即資金能平衡、群眾改造意愿強烈、土地及物業權屬清晰的城中村將實施拆除新建；不具備條件的，不硬上，以守住安全底線為原則，常態化開展整治提升，逐步解決問題的基礎上再實施改造。

  在改造方式上，當前城中村改造特別強調要將村民合法權益保障與先謀后動相結合。

  虞曉芬說，新政著重強調在大部分村民同意的情況下方可實施改造。改造前，地方政府要先做好產業先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風貌保護和落實資金等前期謀劃工作。改造時，應先行安排安置房項目供地和建設，確保安置房在合理工期內建成，品質不低于商品住房水平，配套基礎設施和公共服務設施與安置房規劃、設計、報批、建設、交付使用“五同步”，切實保障好村民利益。

  “城中村是高度復雜的社會綜合體，改造后應該保持多樣化的業態。”中國城市規劃學會副理事長趙燕菁說，城中村本身是一個產業空間，其業態不是預先規劃，而是隨市場需求變化而不斷變化。城中村改造要注重產業導入和培育孵化，努力發展各種業態。

拼版照片：上圖為2023年8月3日拍攝的改造后的安徽省合肥市瑤海區安拖東村及新莊城中村改造項目（無人機照片）；下圖為2015年3月拍攝的改造前的安拖東村及新莊城中村舊貌。新華社發（解琛 攝）

  李宇嘉說，過去的城中村改造由市場化主導，挑肥揀瘦，經濟價值高的被納入改造計劃，而歷史遺留問題多、安全風險隱患大的卻被留置。“這一次，全部城中村都要納入改造范圍，征拆時不能只算經濟賬，只征收經濟價值高、問題少的地塊，而是要不分好壞全部征收，徹底解決城中村問題，并防止出現新的城中村。”

  本次城中村改造，要求原則上應當按一定比例建設保障性住房。

  對此，趙燕菁表示，目前城中村在城市中承擔的一個重要功能，就是給流動人口提供租賃性保障房，城中村事實上成為保障房體系中的有機組成部分。“如果改造后這部分保障房供給減少了，流動人口的居住環境惡化，租金更高，那就沒有實現城中村改造的初衷。因此，必須在改造方案中按一定比例建設保障房作為補償。”

改造要注意哪些問題？

  在采訪中，專家普遍認為，推進城中村改造要特別注意三個問題：

  一是拆遷安置問題。虞曉芬說，超大特大城市遺留的城中村，違章建筑多、人口密集、產權關系復雜，是改造難度大的“硬骨頭”，其拆遷、補償等問題十分復雜，矛盾和不確定性因素較多。

  記者在各地采訪了解到，在超大特大城市的城中村里，各種經濟活動幾乎應有盡有。

  “現實中，城中村在與城市其他功能長期互動中，形成了功能的互補。簡單‘切除’城中村，城市其他部分也會隨之失能。對此要特別慎重。”趙燕菁說。

  趙燕菁認為，改造伊始，就要對城中村承擔的城市功能進行認真調研和分析。如果沒有找到對這些功能的替代途徑，就不要貿然采取“切除”手術，此時應采用“微創”的保守療法。

  二是資金平衡與籌措問題。虞曉芬說，遺留的城中村建筑密度大、安置成本高，特別是在目前超大特大城市外圍房地產市場仍然較為低迷的環境中，相較過去，城中村改造后出讓土地的價值下降，必然會增加社會化資本的籌措難度。

  “城中村改造如何啃‘硬骨頭’，關鍵還是改造資金怎么平衡。”李宇嘉說，國務院辦公廳印發的指導意見提出，鼓勵實施區域統籌和成片開發，改造項目土地四至范圍可擴大至周邊少量低效用地，允許集體土地和國有土地整合、置換。“也就是說，各地政府可以將過去單一城中村改造的‘小平衡’變為片區綜合改造的‘大平衡’，以豐補歉、以肥補瘦。”

  趙燕菁說，城中村改造必須創新改造模式，尋求多樣的融資渠道，鼓勵和支持民間資本參與，其中特別重要的是原物業所有者的參與。

  三是標準和規范約束。一些不具備拆遷條件的城中村，實施局部拆建和綜合整治，要求按照文明城市標準整治提升和實施管理，這對于一些住房質量較差、標準較低、整治成本高，且部分住房產權模糊、手續不全的城中村，具有挑戰性。

  “城中村改造需要先謀后動、統籌兼顧、整體謀劃、積極穩步推進，以新思路新方式破解城中村改造中賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產業怎么安置等難題，探索出一條新形勢下城中村改造的新路子。”中國房地產估價師與房地產經紀人學會會長柴強說。

摘自 新華視點 2023.10.18 記者 王優玲 鄭鈞天