關于城市更新，城市規劃主要關注“應該做什么” 這一問題，而對于怎樣做，特別是“錢從哪里來”的關注不夠。“不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。” “資金從哪里來”是城市更新首先要解決的問題，而解決資金的獲得方式，在很大程度上決定了更新的模式。

回答這個問題之前，我們先看一下過往對于這個問題是怎樣處理的。中國城市的不動產分為私有和公有兩部分。經歷了長達三十年的計劃經濟和“社會主義改造”，真正意義的“私有”物業在城市中的占比已經很少。城市里大部分不動產都是“公有”的。這就決定了早期城市更新都是由公共部門即政府主導的。

政府的財政資金主要有四個來源：稅收收入、基金收入、社保收入和國企運營收入。其中，國企運營收入收入很少、社保收入入不敷出、稅收收入只能維持運轉，只有以賣地為主要來源的基金收入是地方政府真正的“可支配收入”，這也就決定了城市更新的資金來源主要是賣地收入。無論是更新基礎設施、增加公共服務，還是改造老舊小區和城中村，主要的資金都源于土地——不是用土地抵押貸款，就是直接賣地融資。

在城市增量擴張階段，土地的資金來源基本有保障。特別是在房地產有強大需求的城市，土地收入幾乎為地方政府的所有投資（包括城市更新）提供了必要的資金。按照土地融資的模式，城市更新第一件事就是賣地。賣地的方法有兩種，一種是異地，一種是就地。比如寬窄巷子的改造資金就是異地融資，通過出讓另一塊土地的收入為征拆和改造融資。而更多的更新項目采用的是就地模式，即俗稱的“增容”，通過增加同一塊用地的容積率來獲得更高的土地收益。

由于土地是按照容積率出讓的，理論上講，只要容積率足夠高，總能覆蓋城市更新所需的拆遷和建安成本。而容積率則由城市規劃依據“技術規定”給定，除了象征性的規劃方案費，容積率的增加幾乎沒有任何成本。因此，如何使規劃部門給出更高的容積率，就成為城市更新實現財務平衡的關鍵。按照增容的融資模式，城市更新必定是“成片改造”，沒有整片的拆除，增容的目標就無法實現。

這一看上去簡單而有效的融資模式，在城市化從增量階段轉入存量階段突然變得失靈。由于城市人口停止擴張，特別是房價下跌，“房地產供求關系發生重大改變”。房地產銷售困難，庫存增加，土地出讓越來越困難。通過賣地為城市更新融資變得不再可行。城市更新必須探索新的融資模式。這種新的融資模式就是自主更新。

城市化從增量擴張階段轉向存量提效階段會同時發生兩個變化，一是房地產迅速收縮，土地不再是大規模融資的有效工具；二是城市的“業主”不再是改革開放初期地方政府一家獨大的局面。通過“房改”、落實政策，特別是房地產大爆發，城市大量的物業產權已經分散到不同的社會主體。這兩個變化同時決定了原來依靠政府土地融資、大拆大建的更新模式，必須轉變為依靠業主（即產權人）為自己的物業進行融資的自主更新模式。

用會計的語言，自主更新的過程就是重建自己資產負債表的過程。計劃經濟時代，業主就是政府，自主更新就是政府主導的成片開發，征拆被計入成本；市場經濟時代，業主是私人市場主體通過增容、大拆大建的改造模式，本質上是通過政府負債向私人業主轉移資產。顯然，這種更新模式只能用來“作秀”，其在財務上是不可持續的。

那么為什么許多已完成的更新案例都是政府出資或依賴高額的政府補貼？一個重要的原因就是，私人業主認為政府推動征拆是為了融資，既然是政府融資，拆遷補償就應計入政府成本。在增量擴張階段，征拆服務于公共服 務設施建設，這一觀點不無道理，事實上，政府的拆遷也是按照市場補償的。但在存量提效階段，政府已經無法通過增容融資，更新純粹是為了提升業主自己物業的價值，這時城市更新的資產負債表里就沒有了政府的位置，政府也就失去了主導更新的財務能力。

私人市場主體會接受自己出資更新物業嗎？如果征、拆依然是政府重置產權的主要途徑，那么私人市場主體肯定不愿意自己出資。因此，讓居民意識到政府不會為非公共利益項目的征拆買單，乃是私人業主愿意自己出資更新物業的前提。隨著城市化進入存量階段，市場主體已經意識到靠賣地支持的政府征拆模式已經難以為繼，居民就有可能愿意出資更新自己的物業。

原因有二：第一，隨著城市公共服務完善，所有物業會不斷升值，但與此同時，建筑實體卻不斷折舊、老化，蛻變為城市中的“老、破、小”，改造前、后的市場價值差額如果大于改造的建安成本，居民就有動力自主出資。顯然，這個差額越大，市場主體自主更新的動力就越強。如果這個差額和建安成本接近，業主就會選擇在市場購買新的物業而不是改造老的物業。第二，隨著城市擴展，原有物業的位置雖然沒變，但其區位會發生重大改變。如果這種改變帶來更高的潛在價值，更新就成為捕獲這些潛在價值的主要途徑。比如，隨著交通的改善，原來物業的承載力提高，業主就可以通過增容（補繳地價）獲得這部分增值；或者由于周邊服務改善，增加新的功能也變得有利可圖，業主就可以通過擴大物業用途捕獲新增的區位價值。

顯然，收益減去成本的余額越大，業主自主更新的動力就越強。這樣自主更新問題就轉化為如何擴大更新收益和減少更新成本。城市存量資產的業主非常復雜，中央政府（如軍事）、地方政府（如公園、學校等），有企業，也有居民。無論是誰，更新的動力都可以追溯到這個余額。下面以居住物業為例，分析如何提高城市自主更新的動力。

4.1 擴大更新的收益

一是改善宏觀環境。改造以后的物業價值，首先取決于物業所在城市的存量不動產市場。如果二手房市場交投活躍，預期房價上升，所在城市房價越高，改造后的物業價值也就越高。中央要求房地產“止跌回穩”，就是要為存量自主更新提供必要的經濟環境。因為二手房交易的價格會給包括“老、破、小”在內的所有存量房“定價”。

二是改善微觀品質。就算物業的區位、面積甚至用途沒有任何改變，只要住房的品質能夠迭代升級，改造后的物業依然可以有更高的價值。如果原來沒有電梯的加裝了電梯，原來沒有獨立廚衛的增加了獨立的廚衛，原來沒有供氣、供暖的增加了供氣、供暖，原來多層集合的住宅變成獨門獨院“一戶建”，都可以使改造前、后的物業形成巨大的價值落差。

4.2 減少改造成本

改造成本包括直接成本和間接成本兩部分。直接成本即所謂的建安成本。由于存量建筑多位于已經建成的街區，改造對場地和周邊環境（施工噪聲、垃圾運輸等）的要求高，往往需要特殊的施工工藝和技術（如裝配式建筑）。這就需要有一套適應更新特點的工藝技術。如果建安成本過高或工期過長，就會抑制業主更新的動力。

但真正令業主望而卻步的成本還是改造過程中的間接成本。首先，與產權單一的“一戶建”不同，集合式產權在中國物業中的占比很高，僅僅是讓共同業主一致同意就是一項巨大的工程。其次是周轉。由于從拆遷到最后交鑰匙，動輒需要1～2年甚至更長時間，這對于只有一套住宅的大部分居民而言是一項極大的負擔，對于高齡老人尤其如此。換房和換車最大的差別就在這里。

除此之外，還有各種各樣的政策障礙。由于現有的供地政策、技術指標、報批程序都是為增量擴張量身定制的。一旦自主更新超出裝修范疇，幾乎每往前走一步都會涉嫌“違章”。歷史遺留的各類產權問題都會在更新過程中顯現出來。因此，從政府主導的大拆大建到居民主導的自主更新，絕不是簡單的建造方法的改變，而是整個資產管理體系的轉變。

特別需要指出的是，大部分自主更新的政策和制度障礙來自規劃與土地部門，來自主管更新的住房城鄉建設部門的反而很少。城市更新中這種“主動輪”和“被動輪”分離的設計，進一步增加了降低制度成本的難度。只要相關政策、法規不進行系統性的再設計，業主自主更新很可能從頭到尾都是“違章”。每一個障礙都會消磨所剩不多的自主更新動力。解決這一難題的方法就是像在房地產領域引入開發商作為中介一樣引入更新的“服務商”。由專業服務商協調業主與業主、業主與政府、業主與設計師、業主與營造商之間的復雜關系，并整合技術、資金與 政策資源，從而降低自主更新的間接成本。

居民有了動力，下一步就是籌資。改造后的收益大于成本，并不解決業主改造之前沒錢改造的難題。即使未來收益可觀，前期資金缺口仍會卡住多數普通家庭。很多居住在“老、破、小”的居民，其物業價值數百萬，改造后價值可能翻倍，但因手頭現金流捉襟見肘難以實施更新。這些居民往往只有一套居所，無法在市場套現為自主更新融資，而有限的養老金要用來覆蓋日常開銷和醫療支出，難以騰挪出大額資金投入改造。這些名義上的“百萬富翁”，實際上連更新的幾十萬都拿不出來，這也是很多更新不得不依賴政府大額補助的重要原因。

解決這個問題就要借助現代金融體系，通過抵押、貸款、審批等環節的創新，將居民名義上的財富盤活，為居民自主更新融資。理論上，在城市里擁有居所的人，沒有一個 是“窮人”，哪怕住在“老、破、小”里面，也很可能坐擁幾十萬甚至上百萬的資產。這些資產大部分都是符合抵押條件的優良資產。只要金融系統能夠認可這些資產的價值，提供低門檻、長期限、靈活還款的專項更新貸款，居民便可用未來增值的預期“撬動”當下改造的資金。

例如一座價值100萬元的“老、破、小”，改造成本為30萬元，預期升值至150萬元，若銀行提供七成抵押貸款，居民即可獲得70萬元授信，足可覆蓋改造支出。剩余資金壓力小，且增值部分足以覆蓋利息并提升居住品質。關鍵在于金融機構是否愿意創新評估模型，將更新潛力納入信貸考量。隨著城市化增量的結束，銀行貸款需求急劇減少，自主更新很有可能取代房地產，成為銀行業務的下一個“藍海”。

對于那些現金流收入連利息也無法負擔的業主，政府也可以通過特殊目的公司SPV（Special Purpose Vehicle）為居民提供融資，在物業繼承或交易時，由下一個業主償付。作為一種長期且穩定的資產，住房價值遠遠超過更新成本，即使長期抵押也是非常安全的資產。一旦形成良性循環，自主更新便不再依賴政府“輸血”，而是由市場機制推動，真正實現從“被動等待”到“主動更新”的轉變。

在房地產價值比較低的三、四線城市，即使能把直接成本和間接成本壓到最低，也還有可能做不到資產升值大于更新成本。例如，一座價值20萬元的“老、破、小”，需要花費30萬元改造，還不如加一點錢買一個價值40萬元的新商品房。這些地方的居民更新的意愿就會很低，如何在低價值區域激發更新動力，需重構“成本—收益”模型，即增加價值和分攤成本。

6.1 增加價值

如果一個新手機價格比舊手機貴，有舊手機的人還愿不愿意買？答案一定是肯定的。為什么？因為迭代后的新手機和舊手機的價值完全不同。住房也一樣。房子的價值不僅是面積的函數，也是房子的功能性、舒適度、智能化水平和社區配套的綜合體現。如果新房子能迭代升級（如加裝電梯、供暖、煤氣、智能家居和適老化改造等），即使在房產價值較低的城市，也能顯著提升居住價值與資產的溢價空間。

例如，克拉瑪依市老城區采用的“騰挪”方案就是一種有效的更新模式。克拉瑪依和大部分三、四線城市一樣，房地產價格和建安成本相差不大，加上國企傳統，什么都依賴“單位”，居民自主更新的意愿不高。克拉瑪依市沒有采用動員居民就地拆除的模式，而是在附近先選擇一塊空地，按照“老、破、小”的戶型面積建好新的回遷房，再將居民“騰挪”至新居，而原址拆除后再建設成為另一棟“老、破、小”的“騰挪房”。通過逐棟改造，實現整個小區的更新。這一模式最大程度地減少了就地拆除改造的周轉時間，降低了過渡期間對居民生活的干擾。

克拉瑪依市和大部分高緯度城市一樣，為了滿足日照，老城區建筑密度很低，小區以四、五層為主，小區容積率在1左右。針對這一特點，新的騰挪住房在用地不增加的條件下，從原來的多層住宅，改為2層為主的低層住宅，底層有庭院，頂層有露臺。雖然面積與原來相當，卻是新一代住宅，按照面積計算的價值遠高于傳統的多層住宅。加上老城區學區房和成熟社區，新的住房仍然引起老舊住房業主的極大興趣。

6.2 分攤成本

在很多低價值城區，不僅居民沒有錢，“老、破、 小”也沒有抵押的價值，這時就需要引入外部資金與政策支持共同分攤成本。一個可行的模式就PPP（Public- Private Partnership），由政府和居民共同出資為城市更新融資。這個模式與政府只有投入沒有回報不同，政府在更新后也可以形成可經營性的資產，實現政府的長遠收益和其他政策目標。

一個成功的例子就是喀什老城的改造。2010年開始改造時，喀什的房地產價格遠低于建安成本，商品房新房售價為1000元/平方米。為了解決老城區抗震等問題，改造采取了政府與居民合作的自主更新模式。在總投資75.47億元中，中央政府出資占27%，地方政府占 30%，居民自籌占34%，其他占9%。雖然政府出資占了 57%，但通過更新后形成的旅游資產和商業物業，政府獲得了長期的運營收益。

根據2019年的統計，改造后核心區的商鋪數量達3290戶，是改造前的4倍多，實現直接就業人數超過9000 人，間接就業人數近50,000人，老城區外圍片區商鋪數量由1284戶增至4316戶，實現就業人數26,964人，商鋪年均收入由2.4萬元增至5.6萬元，人均年收入由0.6萬元增至1.4萬元，2019年全年喀什接待游客1517.25萬人次，旅游收入為152.13億元，其中，喀什古城景區接待游客970.87萬人次。突發公共衛生事件結束后，喀什古城游客量增長更加迅猛，2024年，喀什古城前三季度累計接待游客3731萬人次，同比增長25.9%。其中，第一季度就爆發了424%的增速，到8月單日最高達游客接待量達14萬人次。

在喀什改造中，政府投資雖然巨大，但政府超額實現了城市更新最主要的目標，創造了大量的就業。相當于和居民共同打造了一個高流量的文旅小鎮（政府出錢、居民出地）。相較于那些花費巨資打造的文旅小鎮，喀什古鎮的投資收益遠超預期。政府不僅通過后續旅游運營獲得了穩定的現金流，還極大地提升了城市形象與社會治理效能。居民財產增值、生活條件改善，形成可持續的良性循環。

存量時代的城市不只是有居住功能，為更新融資的模式也一定是千變萬化的，但其基本原則是一致的，即業主（產權所有者）應當是更新出資的主體。增量時代，政府“大包大攬”，通過房地產融資的模式已難以為繼。存量時代，政府更多地扮演引導者與賦能者的角色，通過政策支持、資源整合和制度創新，“撬動”市場力量參與更新。其中，通過金融工具盤活沉淀資產，實現資金閉環，至關重要。

城市規劃和自然資源管理部門不應把自己的工作局限于更新的設計方案上，而是要從資產運營的全生命周期管理視角出發，深度參與更新項目的融資、實施與后續價值分配機制設計。在存量提質城市化階段，權益市場至關重要，它決定了更新動力能否持續。地方政府不僅要盡量推高本地不動產的估值，還應借助RWA等區塊鏈技術，推動不動產的資產數字化，將物業產權、租金收益等轉化為可交易、可分割的數字憑證，激活存量資產的流動性。此舉不僅能拓寬融資渠道，降低居民參與更新的門檻，還可以實現多方共擔成本、共享增值收益的機制。通過鏈上透明化的確權與分配機制，為業主自主更新提供合格的抵押品。